Pubblico ministero
Il pubblico ministero (in alcuni paesi, ad esempio nella Svizzera italiana, ministero pubblico) è un organo dell'amministrazione giudiziaria dello Stato, articolato in più uffici e preposto, principalmente, all'esercizio dell'azione penale.
Indice
1 Funzioni
1.1 Azione penale
1.1.1 Principi di obbligatorietà e opportunità
1.1.2 Conduzione delle indagini
1.2 Altre funzioni
2 Organizzazione
2.1 Ordinamenti di civil law
2.2 Ordinamenti di common law
3 Nel mondo
3.1 Francia
3.2 Italia
3.3 Stati Uniti d'America
4 Note
5 Bibliografia
6 Voci correlate
7 Altri progetti
8 Collegamenti esterni
Funzioni |
Azione penale |
Con l'esercizio dell'azione penale il pubblico ministero avvia il processo penale, di cui diviene una delle parti (l'altra è l'imputato o accusato). Peraltro, a differenza delle parti private, che agiscono nel proprio interesse, il pubblico ministero esercita l'azione penale e sta in giudizio nell'interesse pubblico.
Va detto che l'esercizio dell'azione penale, oltre che al pubblico ministero, può essere attribuito dall'ordinamento alla persona offesa dal reato, nel proprio interesse, oppure a chiunque, nell'interesse della collettività cui appartiene (azione popolare). Tuttavia, l'azione privata e quella popolare, presenti negli ordinamenti del passato, in molti ordinamenti attuali sono scomparse (così è in Italia)[1] e, laddove sono rimaste (come in Spagna), hanno di solito un ruolo marginale, suppletivo o integrativo rispetto all'azione del pubblico ministero.
Principi di obbligatorietà e opportunità |
Una variabile importante è rappresentata dall'obbligatorietà o discrezionalità dell'azione penale. Negli ordinamenti dove vige il principio di obbligatorietà (per esempio, Italia, Germania, Austria) il pubblico ministero deve esercitare l'azione penale ogniqualvolta abbia notizia di un reato; laddove, invece, vige il principio di opportunità, come negli ordinamenti di common law e in vari ordinamenti di civil law (per esempio, Francia, Belgio, alcuni cantoni francofoni della Svizzera, Danimarca), il pubblico ministero decide se perseguire o meno un reato, secondo la sua valutazione e le scelte di politica criminale, potendo anche, in alcuni ordinamenti, imporre determinati doveri all'autore del reato in luogo dell'azione penale (per esempio, riparare il danno, pagare una somma, sottoporsi ad un trattamento contro la tossicodipendenza). Va peraltro notato che nella pratica possono riscontrarsi commistioni tra i due principi (per esempio, l'obbligatorietà solo per i reati più gravi). Inoltre, anche dove l'azione penale è obbligatoria è lasciato, nei fatti, un certo margine di discrezionalità al pubblico ministero, il quale è sì tenuto in linea teorica a perseguire tutti i reati ma può scegliere di dedicare più o meno impegno e risorse all'uno o all'altro.
Al principio di opportunità tende a essere correlata la possibilità per il pubblico ministero di concludere un accordo con l'imputato (il cosiddetto plea bargaining degli ordinamenti di common law) attraverso il quale le parti decidono l'esito della controversia in modo stragiudiziale, estinguendo il processo (di solito l'imputato si dichiara colpevole di un reato meno grave o di una parte soltanto dei capi d'imputazione, ottenendo così una riduzione della pena).
Conduzione delle indagini |
Un'altra variabile è rappresentata dal grado di coinvolgimento del pubblico ministero nelle indagini per individuare l'autore del reato e per raccogliere le prove necessarie alla sua condanna.
Negli ordinamenti di common law le indagini sono svolte autonomamente dalla polizia giudiziaria, che trasmette gli elementi raccolti al pubblico ministero affinché decida, sulla base degli stessi, se esercitare o meno l'azione penale. Il pubblico ministero ha anche compiti di consulenza legale nei confronti della polizia ma, in generale, non ha poteri di direzione sulla stessa.
Nei paesi di civil law, invece, il pubblico ministero ha un ruolo più attivo e gli sono attribuiti poteri di direzione nei confronti degli organi di polizia giudiziaria, anche se i rapporti tra i due organi variano da un ordinamento all'altro. In alcuni paesi (per esempio, in Italia e in Giappone) le indagini sono condotte dal pubblico ministero che si avvale della polizia. In altri (come la Germania) il pubblico ministero, pur potendo condurre personalmente le indagini, delega normalmente le stesse alla polizia, e il suo ruolo finisce per avvicinarsi a quello dei paesi di common law. Vi sono poi paesi (per esempio in Francia e fino al 1989, vigente il precedente codice di procedura penale, in Italia) in cui il pubblico ministero, dopo un'indagine preliminare condotta avvalendosi della polizia, esercita l'azione penale, avviando così la fase istruttoria del processo, di tipo inquisitorio, condotta da un giudice istruttore che procede alla raccolta e all'esame delle prove avvalendosi della polizia. Se, in esito all'istruttoria, ritiene che si possa escludere la colpevolezza dell'imputato, il giudice istruttore lo proscioglie, altrimenti dispone il suo rinvio a giudizio, al quale segue una fase processuale che si svolge dinnanzi ad un diverso giudice con una procedura di tipo accusatorio.
Altre funzioni |
In vari ordinamenti, tra cui quello italiano, il pubblico ministero può in certi casi esercitare anche l'azione civile o, quantomeno, intervenire nel processo civile, quando è in gioco un interesse pubblico o a tutela di soggetti, quali i minori, gli incapaci o le persone giuridiche, che non possono agire in prima persona (soprattutto nei casi di conflitto d'interessi con i soggetti che li rappresentano o che sono titolari dei loro organi).
Inoltre vari ordinamenti attribuiscono al pubblico ministero anche funzioni amministrative in ambiti concernenti l'amministrazione della giustizia, l'esecuzione delle pene e simili.
Un ruolo molto importante ha la procuratura negli stati comunisti: infatti, oltre a svolgere le funzioni di pubblico ministero, ha compiti di sorveglianza generale sul rispetto della legge (la cosiddetta legalità socialista) da parte degli organi dello Stato. In questa veste, la procuratura può presentare, anche a seguito di esposti ricevuti dai cittadini, reclami agli organi che hanno adottato atti amministrativi illegittimi, chiedendone l'annullamento; può inoltre presentare proteste agli organi amministrativi per segnalare comportamenti (omissivi, per esempio) ritenuti in contrasto con la legge. Un rappresentante della procuratura partecipa alle riunioni degli organi di governo, ai vari livelli, per assicurare che il loro operato si conformi al principio di legalità socialista. La procuratura, con le particolari funzioni di sorveglianza generale di cui si è detto, è stata mantenuta dalla costituzione della Russia dopo la dissoluzione dell'Unione Sovietica, mentre negli altri paesi dell'Europa orientale, dopo la caduta dei regimi comunisti, al pubblico ministero sono rimaste le sole funzioni tradizionali.
Organizzazione |
Il pubblico ministero è presente nella totalità degli ordinamenti odierni, anche se il suo status e la sua organizzazione possono variare notevolmente dall'uno all'altro. In particolare, si nota una netta differenza tra gli ordinamenti di civil law e quelli di common law.
Ordinamenti di civil law |
Negli ordinamenti di civil law i funzionari del pubblico ministero sono solitamente denominati "procuratori della repubblica", "dello stato", "del re" o simili.[2] Sono ordinati in una gerarchia con un'articolazione territoriale che di solito riflette quella degli uffici giudiziari. Ai funzionari di più alto livello è frequentemente attribuito il titolo di "procuratore generale". Taluni ordinamenti prevedono che per reati di minore rilevanza le funzioni di pubblico ministero siano espletate da funzionari di polizia o da magistrati onorari (come in Italia).
In certi ordinamenti di civil law, tra i quali l'Italia e la Francia, i funzionari del pubblico ministero sono magistrati ed appartengono, quindi, allo stesso ordine, la magistratura, del quale fanno parte i giudici; essi costituiscono la cosiddetta magistratura requirente in contrapposizione alla magistratura giudicante costituita dai giudici. Il fatto che appartengono allo stesso corpo dei giudici non implica che godano delle stesse garanzie d'indipendenza assicurate a questi ultimi; anzi, il caso dell'Italia, ove giudici e magistrati del pubblico ministero godono di garanzie pressoché equivalenti, è da considerarsi eccezionale, perché in molti ordinamenti di civil law i magistrati del pubblico ministero dipendono dal governo e, in particolare, dal ministro della giustizia, anche se i poteri attribuiti a quest'ultimo variano notevolmente, dalla semplice vigilanza fino alla preminenza gerarchica (come in Francia).
In altri ordinamenti di civil law i funzionari del pubblico ministero non appartengono al potere giudiziario ma al potere esecutivo e sono inseriti nel ministero della giustizia (come in Germania e in Austria) o costituiscono un apparato organizzativo autonomo che fa capo al procuratore generale. Quest'ultimo in alcuni ordinamenti dipende dal ministro della giustizia (come in Spagna o nei Paesi Bassi) o fa parte del governo (come in Messico o in Polonia), mentre in altri (come in Cile, Brasile e Venezuela) è indipendente dai tre poteri dello Stato, sicché il pubblico ministero viene a configurarsi come una sorta di potere a sé. Negli Stati comunisti il procuratore generale, posto a capo della procura, ha rango di ministro ed è eletto dal parlamento.
Siano magistrati o funzionari del potere esecutivo, i funzionari del pubblico ministero sono generalmente giuristi. Sono per lo più reclutati mediante concorso, tuttavia il procuratore generale, quando è posto a capo di un apparato organizzativo autonomo, è solitamente nominato dal governo (come in Spagna), eletto dal parlamento (come in Venezuela) o nominato dal governo con l'approvazione del parlamento (come in Brasile). In Svizzera tutti i funzionari del pubblico ministero sono di nomina politica: i procuratori del Ministero pubblico federale sono nominati dal Consiglio federale, i procuratori dei singoli Stati dal gran consiglio degli stessi.
Ordinamenti di common law |
Negli ordinamenti di common law il prosecutor, che svolge le funzioni di pubblico ministero nel processo penale, è tipicamente un avvocato; nell'esercizio di tali funzioni è considerato un professionista legale, soggetto alle relative responsabilità, sebbene dipenda dallo Stato o da un ente pubblico territoriale.[3] Inoltre, mentre nei paesi di civil law il pubblico ministero è concepito come rappresentante della collettività e, dunque, "parte imparziale" del processo, nei paesi di common law il prosecutor è visto come rappresentante della vittima del reato.
In molti ordinamenti di common law (Australia, Canada, Inghilterra e Galles, Irlanda del Nord, Sudafrica ecc.) i prosecutor fanno capo al director of public prosecutions, di nomina governativa; questo, di solito, dipende a sua volta dall'attorney general, che fa parte del governo, ma alcune costituzioni più recenti (per esempio quella sudafricana) tendono a garantirgli una posizione d'indipendenza. In altri ordinamenti i prosecutor fanno invece capo direttamente all'attorney general.
Negli Stati Uniti i prosecutor che operano presso le corti federali dipendono dall'attorney general federale; quelli che operano presso le corti statali fanno invece capo ad organi locali variamente denominati (district attorney, commonwealth's attorney, state's attorney, county attorney ecc.), soggetti alla vigilanza dell'attorney general dello stato, che in alcuni stati sono nominati dall'esecutivo locale (il governatore dello stato, l'organo di governo della contea ecc.) mentre in altri sono eletti dal popolo.
Nel mondo |
Francia |
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Italia |
Con l'entrata in vigore del codice del 1988 e l'adozione del modello accusatorio, la temuta parzialità del pubblico ministero rimane estranea alle possibili turbative al corretto esercizio della giurisdizione, che danno luogo a remissione del processo. Ciò perché l'organo della pubblica accusa è diventato "parte, sicché i suoi comportamenti, pur se ispirati a «conflittualità preconcetta ed abnorme», sono apprezzabili sotto lo specifico profilo solo se coinvolgono tutti i componenti dello stesso ufficio e, superando i limiti dell'ordinaria dialettica processuale, siano suscettibili di produrre riflessi negativi sulla serenità e sulla correttezza del giudizio"[4].
Stati Uniti d'America |
Note |
^ Si ricorda, tuttavia, una valorizzazione dell'istituto nel D.Lgs. 274/2000 sulla competenza penale del giudice di pace. È pur vero che l'istituto ha una portata limitatissima
^ Talvolta è utilizzato anche il titolo promotore di giustizia che designava in passato, e designa tuttora nel diritto canonico, l'organo dal quale si ritiene derivi l'odierno pubblico ministero. In certi ordinamenti, tra i quali quello italiano e quello francese, è usato anche, per alcuni ruoli, il titolo di avvocato generale
^ Va notato che, a rigore, nel diritto inglese il prosecutor, pur essendo organo pubblico, non esercita un'azione pubblica ma formalmente un'azione popolare, la stessa che potrebbe esercitare qualunque cittadino in qualità di private prosecutor. In questo senso va intesa la tradizionale affermazione secondo cui nel diritto inglese non esisterebbe il pubblico ministero.
^ Cass. n. 2560/1995 su una fattispecie nella quale l'imputato aveva addotto la prevenzione mostrata nei suoi confronti dal magistrato che svolgeva le funzioni di pubblico ministero. In proposito, la stampa ricorda casi di accanimento giudiziario che non costituiscono più illecito disciplinare o processuale: "Quando 25 anni fa venne arrestato Mario Chiesa, e si aprì Mani pulite, una delle prime domande che gli posero è che cosa sapesse dei rapporti fra Craxi e Ligresti. Molti uscirono di galera dicendo che agli inquirenti essenzialmente interessava un nome, il nome di Craxi. «Io a quello lo sfascio», disse Antonio Di Pietro riferendosi a Silvio Berlusconi in vista di un processo da cui poi Berlusconi è uscito indenne" (Mattia Feltri, La danza macabra, La Stampa, 16/09/2017).
Bibliografia |
- Raoul Muhm, Gian Carlo Caselli. Il ruolo del Pubblico Ministero - Esperienze in Europa; Die Rolle des Staatsanwaltes - Erfahrungen in Europa; Le role du Magistrat du Parquet - Expériences en Europe; The role of the Public Prosecutor - Experiences in Europe. Roma, Vecchiarelli Editore Manziana, 2005. ISBN 88-8247-156-X
- Consiglio d'Europa, Rapporto sulle norme europee in materia di indipendenza del sistema giudiziario: Parte II – Il pubblico ministero, 2010 (PDF), su venice.coe.int.
D'Alterio A., Il Pubblico Ministero in azione: un'analisi comparata, alla luce della Raccomandazione COE n. 19/2000, Consiglio superiore della magistratura, 2011
Le funzioni del P.M. nella legislazione comparata, Guardia di finanza, Scuola ispettori e sovrintendenti, 2012- Damaska M., I volti della giustizia e del potere. Analisi comparatistica del processo, Il Mulino, 1991
Voci correlate |
- Azione penale
- Magistrato
- District attorney
- Processo (diritto)
- Processo penale
- Polizia giudiziaria
- Pubblico ministero (ordinamento italiano)
- Pubblico ministero (ordinamento francese)
Altri progetti |
Altri progetti
- Wikiquote
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Collegamenti esterni |
- Eurojustice, network dei pubblici ministeri europei (in inglese), su euro-justice.com.
- International Association of Prosecutors (in inglese e francese), su iap.nl.com.
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